ARTÍCULOS ORIGINALES
ISSN 2389-8186
E-ISSN 2389-8194
Vol. 8, No. 2-2
Julio-diciembre de 2021
doi: https://doi.org/10.16967/23898186.745
pp. 66-82
rpe.ceipa.edu.co
* El presente artículo es producto del proyecto “Tensión jurídico-constitucional entre la autonomía y la potestad normativa y reglamentaria
en materia tributaria de los entes territoriales en Colombia”, realizado en el marco de la Maestría en Derecho Procesal Contemporáneo
de la Universidad de Medellín.
** Maestrante en Derecho Procesal Contemporáneo. Universidad de Medellín, Medellín, Colombia. E-mail: yenialexandra90@hotmail.com.
ORCID: 0000-0003-4938-2161. Google Scholar: https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=hjNV5kAAAAAJ.
*** Magíster en Derecho. Universidad Cooperativa de Colombia, Medellín, Colombia. E-mail: camiloa.garzon@ucc.edu.co.
ORCID: 0000-0002-2851-2716. Google Scholar: https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=wa04T78AAAAJ.
Una tensión constitucional entre la
autonomía y la potestad normativa
en materia tributaria de los entes
territoriales en Colombia*
YENI ALEXANDRA LOAIZA ÁLZATE**
CAMILO ANDRÉS GARZÓN CORREA***
ISSN 2389-8186
E-ISSN 2389-8194
Vol. 8, No. 2-2
Julio-diciembre de 2021
doi: https://doi.org/10.16967/23898186.745
COMO CITAR ESTE ARTÍCULO
How to cite this article:
Loaiza, Y.A. y Garzón, C.A. (2021).
Una tensión constitucional
entre la autonomía y la potestad
normativa en materia tributaria
de los entes territoriales en
Colombia. Revista Perspectiva
Empresarial, 8(2-2), 66-82.
Recibido: 30 de julio de 2021
Aceptado: 11 de octubre de 2021
RESUMEN La Constitución de 1991, con el n de promover la descentralización y la
participación de las regiones, les concedió a las entidades territoriales autonomía
administrativa y nanciera dentro de los límites de la ley. Objetivo. Identicar las implicaciones
de la tensión constitucional entre la autonomía y la potestad normativa en materia tributaria
de los entes territoriales en Colombia. Metodología. Se propone una metodología cualitativa,
la cual es utilizada para analizar los tipos de evidencia y desarrollar los tipos de argumentos
que generalmente se dan en el campo jurídico. Resultados. La constitución les otorga la
competencia a las entidades territoriales de determinar los presupuestos objetivos de los
gravámenes de acuerdo con la ley, sin que esta facultad sea exclusiva del Congreso. Lo
anterior, implicaría un desconocimiento de la capacidad que posee el legislador primario
de imponer tributos. Conclusiones. Se concluye que, para evitar esta tensión constitucional,
existe la necesidad de crear una ley orgánica de ordenamiento territorial que establezca
de manera clara cuáles serían las atribuciones normativas autónomas de las entidades
territoriales para actuar bajo las limitaciones que el legislador les impone en materia
tributaria.
PALABRAS CLAVE administración, autonomía, descentralización, entes territoriales,
tensión constitucional, tributos.
Tax-related constitutional tension between autonomy and regulatory power
of regional entities in Colombia
ABSTRACT To promote decentralization and regional participation, the 1991 Constitution
granted regional entities administrative and nancial autonomy within the limits of the
law. Objective. To identify the implications of tax-related constitutional tension between
autonomy and regulatory power of regional entities in Colombia. Methodology. A qualitative
methodology is proposed for analyzing the types of evidence and developing the types of
arguments that commonly occur in the legal eld. Results. The Constitution grants regional
entities the authority to determine the objective budgets of the levies in accordance with
the law, a power not exclusive to Congress. This would imply a disregard for the primary
legislator’s capacity to levy taxes. Conclusions. It is concluded that, in order to avoid this
constitutional tension, an organic law of regional organization is required, which clearly
establishes the autonomous regulatory powers of regional entities to act within the limitations
imposed by the legislator in tax matters.
KEY WORDS Administration, autonomy, decentralization, regional entities, constitutional
tension, taxes.
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Uma tensão constitucional entre a autonomia e a potestade normativa
em matéria tributária dos entes territoriais na Colômbia
RESUMO A Constituição de 1991, com o m de promover a descentralização e
a participação das regiões, lhes concedeu às entidades territoriais autonomia
administrativa e nanceira dentro dos limites da lei. Objetivo. Identicar as implicações
da tensão constitucional entre a autonomia e a potestade normativa em matéria
tributária dos entes territoriais na Colômbia. Metodologia. Se propõe uma metodologia
qualitativa, a qual é utilizada para analisar os tipos de evidência e desenvolver os tipos
de argumentos que geralmente se dão no campo jurídico. Resultados. A constituição
lhes outorga a competência para as entidades territoriais de determinar os orçamentos
objetivos dos encargos de acordo com a lei, sem que esta faculdade seja exclusiva do
Congresso. O anterior, implicaria um desconhecimento da capacidade que possui o
legislador primário de impor tributos. Conclusões. Se conclui que, para evitar esta
tensão constitucional, existe a necessidade de criar uma lei orgânica de ordenamento
territorial que estabeleça de maneira clara quais seriam as atribuições normativas
autônomas das entidades territoriais para atuar sob as limitações que o legislador
lhes impõe em matéria tributária.
PALAVRAS CHAVE administração, autonomia, descentralização, entidades
territoriais, tensão constitucional, tributos.
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Introducción
Durante la vigencia de la Constitución de 1991
la estructura tributaria regional1; dichas normas
atribuyen ciertas potestades normativas en materia
tributaria a los entes territoriales, materializando
el ejercicio de su autonomía o, por el contrario,
centralizando las decisiones, es decir, normas que
han quitado autonomía a los entes territoriales
(Ramírez, 2015). No obstante, a pesar de este
andamiaje normativo, no hay un uso sustancial en
la forma de ejercer esa potestad en los municipios
diversas demandas de nulidad simple por parte de
los medios de control en contra de acuerdos que
han creado tributos municipales2.
Así pues, este texto pretende comprender el
como un aspecto fundamental dentro del estudio
del derecho administrativo colombiano.
En este sentido la disposición constitucional
instaura la competencia de las entidades
territoriales para que puedan determinar cuáles
son los elementos del tributo, en concordancia con
los principios de descentralización y autonomía
(Sánchez, 2013). Estas competencias permiten
determinar la regulación objetiva del gravamen
de acuerdo con la ley, por ende, esta facultad no
es exclusiva del Congreso de la República; pues de
no hacerlo así, según Herrera (2001), se generaría
una tensión constitucional que haría ilusoria la
autorización expresa que se les ha conferido en
tales aspectos.
Empero, para evitar esta tensión, las entidades
territoriales deben actuar bajo las limitaciones
que el legislador pueda imponer en materia
impositiva. Aunque en la materialización de esa
potestad estos límites parecen no condicionar
su ejercicio, ya que el panorama jurídico en la
materia no es para nada claro.
1 Normas como la Ley 105 de 1993, la Ley 136 de 1994, la Ley 617 de 2000 y la Ley 1454 de 2011; además del Acto Legislativo
01 de 2001, Acto Legislativo 02 de 2002, Acto Legislativo 04 de 2007 y Acto Legislativo 13 de 2010.
2 Para una mayor información sobre las demandas de nulidad en la materia, consultar la página de la relatoría del Consejo
de Estado: http://190.217.24.55:8080/WebRelatoria/ce/index.xhtml.
En ese mismo orden de ideas, la mayoría
de las investigaciones realizadas sobre esta
temática ponen su atención en el concepto de
administración territorial; centrándose en que
la nueva organización territorial obedece a la
competitividad y productividad que deben darse
en estos territorios, independientemente del tipo de
Estado que se posea; distorsionando el concepto de
autonomía territorial que el constituyente introdujo
en la constitución.
Así, en este artículo, se logra vincular a
la autonomía territorial con la necesidad de
tributación que por lo general le concede una mayor
cantidad de ingresos a los entes territoriales y poder
así redistribuirlos en servicios de interés social e
infraestructura. No obstante, en determinadas
ocasiones por la incapacidad de dilucidar la
tensión constitucional adyacente a esta facultad,
la estructura de tributación territorial debe ser
establecidas en la jurisprudencia (en especial, la
del Consejo de Estado).
Para realizar esta investigación se recurrió a
una metodología cualitativa, la cual es una forma
de investigación en la que los datos se obtienen
de un grupo relativamente pequeño. Así las cosas,
como las del presente texto, los expertos legales
explicaciones alternativas que no sean plausibles
con los resultados obtenidos; más aún, si el tema
en cuestión requiere dilucidar una tensión de
carácter constitucional. Para ello se recomienda
abordadas pueden ser probadas efectivamente
para reforzar las conclusiones halladas, a
describen constitucionalmente el desarrollo del
concepto de autonomía en las diferentes formas
de Estado, con un énfasis especial en un modelo
de Estado descentralizado; para ser contrastada
con los elementos constitucionales de la potestad
normativa en materia tributaria de los entes
territoriales en Colombia.
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Por último, y debido a la confusión que este tema
presenta, es posible encontrar una gran cantidad
de demandas sobre acciones de nulidad simple
en contra de acuerdos municipales y ordenanzas
departamentales a través de las cuales se creaban
y establecían tributos en cada ente territorial pero
revestir las atribuciones tributarias en Colombia3;
por el contrario, se evidenciaba una inseguridad
jurídica en lo concerniente a la autonomía de los
entes territoriales.
Con los planteamientos expuestos, la presente
investigación está encaminada a establecer el
de la autonomía en materia de potestad normativa
de los entes territoriales en temas tributarios y
contributivos al tener en cuenta la brecha marcada
que existe entre las facultades impositivas del
Congreso de la República y los Concejos Municipales.
Así pues, en el presente texto se analizarán (i)
los conceptos de autonomía y poder tributario local
en un modelo de Estado descentralizado y (ii) los
elementos de la potestad normativa en materia
tributaria de los entes territoriales en Colombia.
Antecedentes del problema
La Constitución Nacional de Colombia de
1886 se caracterizó por tener una tendencia
marcadamente centralista, por lo que pretendía
consolidar una soberanía nacional dispersa por
la existencia de múltiples Estados soberanos;
con base en ello se constituyó a Colombia en
forma de república unitaria, determinando
que las fracciones que componían la república
seguiria siendo partes territoriales de esta; es allí,
política y descentralización administrativa”
(Tirado Mejía, 1983, p. 275) y se disuelven los
3 Entre 2004 y 2018, se han presentado ante el Consejo de Estado más de catorce acciones de nulidad sobre la potestad
tributaria de los entes territoriales. De las anteriores: dos fueron sobre la creación de impuestos de alumbrado público;
dos sobre la modificación de los estatutos tributarios de los entes territoriales y diez sobre la creación del impuesto al
teléfono en varios municipios del país. Lo anterior, puede ser consultado en la página de la relatoría del Consejo de Estado:
http://190.217.24.55:8080/WebRelatoria/ce/index.xhtml.
Estados soberanos, resurgiendo la mayoría de ellos
como departamentos (según el artículo 159 de la
Ley 149 de 1988).
Bajo esta tendencia, resulta pertinente hacer
referencia a la expedición del Acto Legislativo No.
1 de diciembre 11 de 1968 que introdujo la última
reforma a la Constitución de 1886. Esta reforma
constitucional le otorgó la capacidad impositiva
a los Concejos Municipales, pero se supeditó a la
expedición de normas nacionales que autorizaran el
cobro de determinados impuestos o contribuciones;
es decir que su intervención tributaria se debía
ejercer en el marco de los parámetros que
estableciera el legislador primigenio, lo que
Posteriormente, en 1980, el anterior marco
de descentralización territorial se consolidaría
a raíz de una serie de normas que favorecieron
principalmente a los municipios; normas que
se encargarían de regular la descentralización
el punto de vista político-administrativo. Este
período se caracterizó por poner un mayor énfasis
en los gobiernos locales. Esa descentralización
creación de la capacidad de los municipios para
brindarles autonomía en la prestación de sus
servicios sociales y de infraestructura básica y
(ii) la generación de espacios democráticos y
participativos (Hernández, 2010).
Descentralización territorial y
modelos de Estado
Latinoamérica comenzó el proceso de
descentralización buscando fortalecer los
territorios más alejados de las ciudades capitales,
en especial para garantizar la atención de
las necesidades básicas insatisfechas de las
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comunidades de dichos territorios. En Brasil, Bolivia
y Chile se otorgaron facultades a los municipios
para regular sus ingresos tributarios (GTZ, 2001).
Estas reformas respondieron a una serie de
cambios en las relaciones mundiales dirigidas a
la internacionalización de la economía con una
menor intervención del Estado en el mercado.
Estas reformas también tuvieron el propósito
político de superar la crisis de legitimidad del
Estado, sobre todo en las regiones en las cuales se
abogaba por más autonomía, libertad y capacidad
para responder a las demandas de la población
en materia de servicios básicos tales como salud,
educación y agua; así las cosas, para la CEPAL
(2001), fueron peticiones que se fundamentaron en
central para atender esas necesidades.
Este proceso de descentralización territorial
inicia en Colombia con la reforma constitucional del
la expedición de la Ley 46 de 19714
se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la
Constitución Nacional”, aunque no tiene incidencia
directa en los recursos propios de los municipios sí
está catalogado como un antecedente importante
debido a que pretendía subsanar la constante
queja contra los excesos del centralismo al dividir
en partes iguales aquellos ingresos corrientes
las entidades territoriales.
14 de 1983, que aumentó la autonomía tributaria
de las entidades territoriales, modernizó y
amplió las bases de sus gravámenes y dispuso el
en el marco de un Estado unitario; en los años 80
también se estableció la elección popular de las
autoridades locales, fenómeno que comenzó el
4 El artículo 1, dispone un porcentaje mínimo de los ingresos de la Nación para ser distribuido entre los departamentos e
intendencias con el fin de cubrir los gastos en salud y en enseñanza primaria.
5 “Además, su org anización y f uncionamiento obedecen aún a conceptos administr ativos, polí ticos y leg ales del siglo XIX.
Po drá pare ce r sor pre nd ente, per o es un he cho que l a Cons tit ución de 1991 no re for m ó el municipio, pues se limi tó a r ati f icar las
transformaciones de la década anterior y, por tanto, aún está pendiente la reforma del gobierno local colombiano” (Hernández,
2010, p. 4).
proceso de autonomía de los entes territoriales, ya
que se les asignaron funciones que antes cumplía el
gobierno nacional (por ejemplo, con la expedición
territorial, el Estado colombiano consagró en la
Constitución Política de 1991 disposiciones que
permitieran la implementación de políticas que
cumplieran con los objetivos de democratizar el
ejercicio del poder en las regiones y conferir más
los territorios (Montaña, 2014).
En este sentido la descentralización en
Colombia fue la estrategia institucional más
importante para impulsar la gobernabilidad,
mejorar la política social con provisión de bienes
del orden nacional para potenciar el desarrollo
de los territorios. Esta posición es respaldada por
la Constitución de
1991, sin dejar de lado el principio unitario, le brinda
una predilección al municipio y lo proclama como la
(artículo 311) al concederle una descentralización
municipio es ahora la entidad del Estado que debe
responder por los servicios públicos domiciliarios,
el paladín en la lucha contra la pobreza, el promotor
de la democracia participativa y del desarrollo
económico local” (p. 4).
Aunque este cambio institucional se ha visto
obstaculizado, ya que les exige en demasía a los
municipios sin tener en cuenta la cantidad de
problemas que poseen los departamentos en materia
presupuestal y de gobierno, y aún se continúa a la
espera de una solución a los problemas que hoy
subsisten en materia de desarrollo territorial
y atención a las necesidades de la población5, lo
que depende en cierta medida de la obtención de
recursos provenientes de la implementación de
normativas tributarias territoriales.
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Uno de los aspectos para analizar la
descentralización es que esta siempre dependerá
de las formas de Estado de cada país. Precisamente,
en América Latina, encontramos diferentes
modelos de Estado:
(i) Estado federal: En este modelo se pueden
distinguir dos niveles, el primero es la federación
por una parte y el otro son los Estados miembros.
Aquí cada ciudadano de los Estados miembros
está en la obligación tanto de cumplir con las leyes
específicas de su propio Estado como con las leyes
del Estado federal que los cobija en la unión.
Así pues,
el Estado federal puede tener su origen en
la asociación de Estados independientes o
solamente ligados por una alianza confederada,
que es el caso más frecuente. Pero también
puede proceder de una descentralización
extrema de un Estado anteriormente unitario.
Es entonces un federalismo por disociación o
segregación. (Serna y Burdeau, 1980, p. 209)
(ii) Estado unitario: esta forma está constituida
por un solo centro de poder en todo el territorio
con instituciones políticas como la legislativa,
ejecutiva y judicial. Existe una variante que es el
Estado unitario regionalizado, el cual se caracteriza
por la existencia de diversas instituciones políticas
en el nivel intermedio con legitimidad democrática
independientemente del grado de poder que
se disponga. Asimismo, las normas de éstas han
sido dispuestas por las instituciones centrales del
forma político estatal unitaria, por el contrario,
ha respondido a una exigencia histórica. Las
sociedades, por razones históricas conocidas, han
tendido hacia su unidad jurídica” (p. 5).
Con una estructura unitaria es posible conocer
las diversas formas en que el territorio nacional
se divide (es decir, en las diferentes secciones
territoriales), advirtiendo que por lo general el nivel
central se encuentra ubicado en la capital desde la
cual se distribuyen los diferentes entes territoriales
que conforman el Estado. En otro sentido, según
la división territorial, es posible encontrar por lo
menos dos tipos de autoridades: las que tienen
a su cargo las competencias y facultades en los
temas del Estado en general; es decir aquellas
autoridades nacionales y las que se encargan de
los temas propios de cada una de las entidades
territoriales que conforman el Estado (Cruz, 2014).
Por otro lado, existe un tipo de Estado unitario con
una organización territorial que consiste en la
consolidación de niveles múltiples de autogobierno
en las diversas partes del territorio. En palabras
de Ochoa (2011), en determinadas situaciones se
crean instituciones y capacidades particulares en un
territorio con determinadas características (como,
por ejemplo, las territoriales étnicas indígenas).
El análisis del grado de descentralización de los
Estados se advierte con mayor o menor relevancia,
dependiendo de las estrategias de los gobiernos.
de los últimos años ha sido irregular con grandes
diferencias entre países en cuanto a la profundidad
de las transformaciones, con ello los gobiernos
centrales mantienen un papel preponderante en
la mayoría de los casos” (Cardona, 2010).
en este proceso están directamente relacionados
con la manera en cómo los gobiernos nacionales
abordan la descentralización; siendo un proceso
que fortalece el papel de las administraciones
territoriales. Esto no quiere decir que en los
Estados en los cuales la descentralización está
más profundizada, las autoridades nacionales
sean más propensas a fortalecer la autonomía de
los gobiernos subnacionales. Por otro lado, al tratar
el alcance de la descentralización, se tendrá que
revisar la capacidad que tienen los gobiernos locales
y regionales de incidir en la política nacional ya
sea individual o colectivamente (Guzmán, 2011).
(iii) Estado autonómico: es aquel en el
que las regiones (localidades y municipios)
pueden autogobernarse a través de autoridades
individuales y/o colegiadas. Su característica
principal es la autonomía política del pueblo
—política y administrativamente delineado bajo
un marco estatal—, que es representado por sus
autoridades propias; el objetivo principal de
estatales y concertar el plan de gobierno con el
propio pueblo. Para diversos tratadistas, entre
ellos La Pergola (1961), el concepto autonómico
nace de dos temores bien infundados: el peligro
del autoritarismo o totalitarismo de un Estado
unitario centralizado y los posibles efectos de
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desunión del Estado federal debido a la diversidad
de sus componentes.
Así las cosas, La Pergola (1961) establece que,
los Estados regionales entienden que no son
un federalismo atenuado o que el federalismo
sea un regionalismo reforzado, entienden que
ambos (Estado regional y Estado Federal), son
formas estructurales de un principio elemental
que sirve para organizar distintos tipos de
autonomía dentro de un mismo ordenamiento,
que siempre es de tipo estatal. (p. 297)
En determinadas situaciones un Estado
autonómico o regionalizado puede regular distintos
niveles de autogobierno y desarrollo institucional,
otorgando cierto nivel de autonomía en todo el
pues cuando ciertas regiones cuentan con cierto
grado de autonomía en el ejercicio de determinadas
competencias y facultades se puede llegar a
constituir también una forma de descentralización,
siendo tema de discusión su naturaleza. De esta
manera algunos lo consideran como una especie o
variedad de Estado unitario, otros le asignan una
posición intermedia entre Estado unitario y federal.
Tanto el Estado federal como el Estado unitario
tienen sus cimientos en el concepto de Nación;
entretanto el Estado autonómico se relaciona con
en lo que tiene que ver con cada región. Así pues, la
del Estado. Esta heterogeneidad de las regiones
un territorio y el deseo de llevarlos a cabo para su
En ese mismo orden de ideas, la regionalización
es
una forma particular de ordenar el territorio,
es consecuencia de unos modelos de
desarrollo que inducen unas prácticas de
política determina cómo se ocupa o aprovecha
el suelo y no que el ordenamiento espacial
determina las decisiones políticas. Ahora
bien, lo que sí es necesario para ese orden
espacial es el conocimiento crítico de las
políticas y de sus efectos sobre el territorio.
En ese sentido, el ordenamiento territorial
es un instrumento de la política de Estado
que pretende consolidar espacialmente un
modelo adoptado. (Sanabria, 2007, p. 236)
En otras palabras, es un proceso a través del
cual el Estado promueve la participación de las
regiones en la gestión de sus intereses por medio de
un sistema de normas y procedimientos autónomos
(Nogueira, 1993).
autonomía de las comunidades, así como el
reconocimiento de su capacidad política que se
instituye en un poder normativo en aras de alcanzar
En efecto, esta autonomía política ejercida al
interior de un mismo Estado no es incompatible
con la diversidad territorial correspondiente
con las formas de gobierno en las democracias
contemporáneas. Empero, es necesario aclarar que
tanto ente territorial y modelo de Estado no son por
hace referencia a la ordenación constitucional del
Estado en su dimensión territorial” (López, 2000,
poder en el marco de un sistema global” (López,
2000, p. 31).
Para diversos tratadistas, entre ellos La
Pergola (1961), el concepto autonómico nace de
dos temores bien infundados: (i) el peligro del
autoritarismo o totalitarismo de un Estado unitario
centralizado y (ii) los posibles efectos de desunión
del Estado federal debido a la diversidad de sus
componentes. Así las cosas, la autonomía de la que
habla el autor citado es una autonomía legislativa
independencia administrativa; de la misma forma
debe poseer un control sobre sí misma, esto es, un
autocontrol sobre las acciones de las instituciones
locales y sus decisiones.
La autonomía alcanzada es concedida por
los órganos del Estado especialmente por la
distribución de competencias planteadas por
la constitución, a saber: entre aquellas que son
exclusivas del Estado como tal y aquellas que
competen a las entidades territoriales y que pueden
ser asumidas por estos.
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Por último, y a diferencia de la descentralización
de un Estado unitario que tan solo delega facultades
administrativas, en el Estado autonómico
encontramos una descentralización de tipo político
en la que los órganos territoriales se hacen cargo
de determinados aspectos de la vida diaria de las
comunidades. Por tal motivo, las decisiones quedan
en manos de las instituciones regionales y sus
respectivos agentes elegidos por la comunidad;
de igual manera estas instituciones u órganos
regionales se asemejan en su estructura a la del
Estado central al poseer un órgano judicial, uno
ejecutivo y por supuesto uno legislativo; sin
embargo bajo las competencias que les hayan sido
otorgadas por la constitución, la cual sigue siendo
la norma suprema al interior del Estado y para sus
respectivas divisiones territoriales.
descentralización administrativa que caracteriza
al modelo de Estado social de derecho unitario
colombiano. En ese sentido, la descentralización
administrativa y territorial tienen como propósito
focalizar el tratamiento de asuntos, competencias y
prioridades al interior de las entidades territoriales.
A continuación, se presenta brevemente la
manera en la que son manejados los asuntos
tributarios en las diferentes formas de Estado
6 “Desde el punto de vista tributario, el constituyente español prefirió no repartir la materia tributaria entre los distintos
entes públicos territoriales, sino simplemente se reconoce una genérica autonomía financiera. Esta distribución se realiza
po sterior me nte en la LOF C A , en do nd e se consag r a ex pre samen te la posibilidad de la s Comunidade s Autónomas de estable cer
y exigir sus propios tributos, pero con la limitación de no invadir hechos imponibles gravados por el Estado” (Valladares,
2009, p. 111).
7 “ E n la prác t ica de todo s los Estados fed erales se re conoce una cie r ta su per ior i da d del todo res pec to de las par te s , de ma ne r a
que el Gobie r no feder al no se limit a a recaudar e xclus ivamente lo que g a sta y las par tes no pue de n f inanciar to dos sus gastos
exclusi vamente mediante los recursos que ellos mismos recaudan […] en EE .U U. quedó g arantiz ada l a supremacía f inanciera
de la federación respecto de las partes a partir de 1913. Fue entonces cuando se aprobó la XVI Enmienda a la Constitución a
trav és de la cual se le autor iza al G ob ie r n o fed eral a g r a v ar la rent a “sin el pror r a te o entre v arios est a do s, y sin te ne r en cuen t a
cualquier censo o enumeración”” (Sáenz y Sáenz, 2015, p. 142).
8 Así, para Vivar (2010), en Chile, “por otra parte, desde la perspectiva de los ingresos, solo en el nivel central y local
existen competencias tributarias e ingresos propios, mientras que el nivel regional funciona a través de las transferencias
que recibe desde el nivel central de gobierno. En el caso del nivel local, las principales fuentes de ingreso tributario están
conformadas por los impuestos sobre los bienes inmuebles, los vehículos (permiso de circulación) y sobre el funcionamiento
comercial (patentes), las que sin embargo, no representan cifras sig nif icativas a nivel ag regado, debido a que los impuestos
más relevantes en términos cuantitativos a nivel nacional los conforman el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y los impuestos
sobre las rentas” (p. 45).
9 E n est e se nti do Ar dila (2017) expone una serie de arg ume ntos y dat os sobre la historia del mu nicipi o colombiano, real iz and o
un análisis sobre el principio constitucional de autonomía territorial y de autonomía tributaria de las entidades territoriales.
En es te es t ud io, el autor pl antea dos ref lexio ne s impor tan te s: (i ) la cuest ión ter ri to r ia l de l E s t ado y ( ii ) el f r aca s o del pr in cipi o
de autonomía; no obstante, no correlaciona tanto las competencias legales y constitucionales que tienen las entidades
analizadas en este texto; para esto, se tomaran
como ejemplo tres países que representan a cada
una de estas formas de Estado. En un Estado
autonómico como el español, la constitución
órganos de ejercer una actividad administrativa
tributaria; en este sentido las Comunidades
la Constitución Española de 1978, no aclara con
6. En un Estado federal
como lo es los Estados Unidos, cada Estado miembro
tiene la potestad para decidir sobre sus propios
ingresos; así que el principio de responsabilidad
tributaria es uno de los pilares del federalismo
sin ser incompatible con la facultad que posee el
gobierno central en la materia, estableciendo una
partes miembros7.
En un Estado unitario como el chileno, las
regiones con base en su propia legislación pueden
establecer sus propios impuestos en consonancia
con la legislación nacional, las regiones pueden
determinar sus tarifas y porcentajes e impuestos
que pueden ser sobretasados por las autoridades
regionales8.
Por ello es imperativo comprender cómo
funciona la autonomía territorial y tributaria9 y
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de qué manera el sistema normativo impide que
estas facultades desnaturalicen el sistema en uno de
dominio autárquico o de repúblicas confederadas,
más propias de un modelo de Estado federal.
Aunado a esto, en cómo responden y se armonizan
los recursos y el presupuesto de las entidades de los
por la constitución para la obtención de recursos
atención oportuna de las necesidades básicas de
sus habitantes.
Noción de soberanía y autonomía
tributaria
La soberanía es el ejercicio del poder político.
acción o competencias en el manejo de los ingresos
y los gastos públicos, además de la titularidad de
un poder tributario (Barrios, 2001).
El concepto de soberanía adquiere la fuerza
política y jurídica vinculante con los ciudadanos;
de ellos el Estado obtiene su aprobación como
ente con autoridad de ordenar política, jurídica y
socialmente la vida de un grupo de individuos.
El Estado, para velar por el cumplimiento de
de medios económicos; de ahí surge la estrecha
consecuencia ligada al poder político. Por lo
anterior, el Estado es el único que tiene el poder
de imponer tributos y la relativa dirección sobre la
riqueza que se subordina a los intereses generales
(Barrios, 2001).
En este sentido del ejercicio de la soberanía
en cabeza del Estado surge lo que se denomina
potestad o poder tributario, que es la exclusiva
aplicación del poder general conferido al Estado
de la fuerza coactiva del impuesto. Así pues,
territoriales a través del ejercicio de su autonomía para imponer tributos; tan solo el concepto en sí mismo de autonomía
planteado en la constitución.
esta voluntad de imposición estatal puede ser
originaria o derivada.
Empero, en el campo práctico, se observa
que esta distinción entre potestades originarias
y derivadas es un planteamiento revestido de
fundamento de la aplicación de los tributos ni
tampoco el reparto de la asignación de competencias
en materia tributaria entre el Estado y las entidades
territoriales.
La voluntad del Estado a través de sus
disposiciones normativas obliga a los gobernados
a realizar determinados pagos efectivos que,
como sujetos pasivos, producen efectos jurídicos
tributarios. Esa conducta hizo que la expresión de
poder tributario fuera tomada como la idea de una
facultad absoluta, inevitable e irresistible de ser
sujeto y destinatario de impuestos y obligaciones de
índole tributaria; facultad constitucional conferida
al Estado, de establecer normas que originan
la obligación de efectuar el pago de una deuda
tributaria; de esta manera el Estado, en su posición
de supremacía frente a otros sujetos, se sirve de su
poder jurídico para aplicarles normas e impuestos
tributarios exigiéndoles cumplir debidamente con
las obligaciones materiales y formales relacionados
con la deuda tributaria (Finot, 2001).
La Constitución Política de 1991 tiene la
pretensión de consolidar la descentralización
pasó de ser una república centralizada a un Estado
social de derecho organizado en forma de república
unitaria, descentralizada y con autonomía en sus
entidades territoriales (artículo 1). En desarrollo
de este último postulado se consagran ciertas
los municipios, una de ellas es lo dispuesto en el
numeral 3 del artículo 287 constitucional sobre la
asignación de facultades impositivas en materia
tributaria a los entes territoriales.
Este tipo de atribuciones constitucionales,
en cabeza de los municipios, ha desencadenado
múltiples planteamientos críticos con relación
al concepto de autonomía que es inherente
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a la descentralización. En este sentido se ha
considerado que la autonomía no implica,
jurídicamente hablando, soberanía; pues se
presume la ejecución propia de sus intereses, pero
por la voluntad general bajo la forma de ley en la
que el ente soberano es considerado como un todo
confundir autonomía con autarquía, la cual expresa
total” (Corte Constitucional. Sentencia C-216 de
Así las cosas, para la Corte Constitucional,
la autarquía rompe con el modelo del
Estado unitario y la transforma en Estado
compuesto, donde ya no hay unidad legal,
sino concurrencia de órdenes jurídicas en una
asociación de intereses jurídico-políticos, de
modo que no hay un interés general unitivo,
sino compuesto. La Carta Política establece
el derecho a la autonomía de las entidades
territoriales, pero limitado por la Constitución
una República Unitaria. (Sentencia C-216 de
Esta discrepancia, entre autonomía y autarquía,
es generada por las mismas disposiciones
constitucionales cuando otorga a los entes
territoriales la facultad de imponer tributos. De lo
anterior, la Corte Constitucional desligó, entonces,
que la autonomía impositiva estaría subordinada
tanto a las disposiciones constitucionales como
legales (Sentencia C-004 de 1993. Magistrado
Ponente: Ciro Angarita).
Así pues, los criterios de aplicación de la
descentralización en materia de facultades
impositivas tributarias son diversos y se basan
en posturas subjetivas sin contar con un límite o
criterio previamente establecido que garantice la
10 Esta situación se advierte después de revisar las sentencias proferidas en la materia tanto por la Corte Constitucional
como por el Consejo de Estado, de las cuales se extraen tres líneas jurisprudenciales: línea jurisprudencial rígida, línea
jurisprudencial ecléctica y línea jurisprudencial flexible (Romero Molina, 2011) (tabla 1).
seguridad jurídica que debe preceder a la asignación
de esta función a los municipios10.
Por ello en el marco de la autonomía, a la cual
serie de competencias exclusivas a las entidades
territoriales de orden municipal. Dicho artículo,
instituyó el Estado social de derecho como principio
medular de la organización política. En desarrollo
de este, se estableció que para dar cumplimiento
a sus postulados se debía implementar una
materializar y consolidar la intervención del Estado
todas las personas el acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos (artículo 334, inciso 2). Así que
en aplicación de esa política económica y social se
permitiría a las autoridades competentes garantizar
el cumplimiento de los derechos y garantías de
los ciudadanos, todo ello dentro del marco de
protección constitucional.
En efecto, vale la pena aclarar que la
disposición constitucional de autonomía de las
entidades territoriales promueve y fortalece
la descentralización territorial; de modo que
estas entidades gozan de un ámbito de libertad
para la gestión de sus propios intereses en aras de
Así, para Rodríguez (2013), esta
descentralización tiene dos características
sentido de que se considera que es favorable para
las diversas comunidades tener capacidad para
resolver sus propios asuntos y no que ellos le sean
resueltos directamente por el Estado” (p. 39); (ii) un
fundamento político, que permite el autogobierno
de las comunidades en un ejercicio democrático.
Sin embargo esa autonomía debe desarrollarse
con estricta sujeción a los principios de la función
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administrativa de coordinación11, concurrencia12 y
subsidiaridad13, reglados por la Ley 498 de 1998.
facultados para establecer los tributos necesarios
en el ámbito de la jurisdicción territorial (artículos
287 numeral 3, 294, 313 y 314).
La confusión que se puede presentar al
momento de ejercer la potestad normativa de los
entes territoriales en materia tributaria ha motivado
con la legalidad o ilegalidad de ciertos impuestos
y/o contribuciones implementadas en estos entes.
Esta problemática ha llevado a que en la mayoría
de los casos el Consejo de Estado —como máxima
corporación de lo contencioso administrativo—,
después de realizar el examen de legalidad
correspondiente, analizase la nulidad de estos.
plenas facultades a las entidades territoriales
para establecer sus tributos, les otorga autonomía
tributaria. En ejercicio de lo anterior, pueden
determinar los elementos de los tributos creados
activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y
las tarifas de los impuestos (Ulloa, 2009).
Del planteamiento anterior, para Sánchez
(2013), en una importante investigación que abordo
la autonomía territorial y potestad normativa-
reglamentaria de los concejos municipales, surgen
dos posturas derivadas de la interpretación que
11 El principio de coordinación consiste en la toma de decisiones en conjunto entre los diferentes miembros del poder
ejecut ivo (preside nte, ministros , g ob ernador es o alcaldes) en ar a s de cumplir con los f ine s de l E stado. Seg ún el ar t íc ulo 6, de
la Le y 49 8 de 1998, “e n v ir tud del pr in cipi o de coor dinación y col abo r ac ión, las autoridades adminis tr at i v a s deb en gar ant iza r
la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales”.
12 El p r inc ipio de conc ur re nci a es t a ble ce un proceso de par t i ci pac ión e n la co mpe ten cia d e la s d ife r entes entidad es ter r ito r ial es,
la concurrencia no conlleva ningún tipo de imposición de hecho o de derecho por parte del gobierno central. “El principio de
concurrencia ―conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad― no solo invoca la atención de la Nación sino
que apel a también a l a solidar idad entre los distintos nivele s territor iales b ajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor
velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas” (Corte Constitucional. Sentencia C-983 de 2005. Magistrado Ponente:
Humberto Sierra Porto).
13 Este principio establece que el gobierno central debe subsidiar en todas sus posibilidades con fondos estatales a las
entidades territoriales cuando estas no pueden cumplir con sus competencias. “Consiste en que cuando las entidades
territoriales no tengan la capacidad institucional o presupuestal, o no puedan ejercer directa e independientemente determinadas
competencias y responsabilidades que les atañe, pueden recurrir a los niveles superiores ―departamento o Nación―, para
que éstos asuman el cumplimiento de esas competencias” (Corte Constitucional. Sentencia C-1051 de 2001. Magistrado
Ponente: Jaime Araújo Rentería).
se le puede dar a los artículos 287 y 338 de la
Constitución en el siguiente sentido: la primera
consiste en una lectura aislada del artículo 338
de la Constitución que plantearía una especie
de federalismo en materia impositiva tributaria,
teniendo en cuenta que la mencionada disposición
constitucional faculta a los concejos municipales
y en ese sentido consagra que los acuerdos deben
los hechos y las bases gravables y las tarifas de los
misma autonomía tributaria agregando que debe
darse dentro de los límites de la constitución y la
ley, aunque no hace referencia a leyes orgánicas
de asignación de funciones o leyes ordinarias
de creación de tributos a nivel nacional; normas
constitucionales que en igual sentido dotan de
autonomía a las entidades territoriales para la
administración de sus recursos y el establecimiento
de los tributos en su jurisdicción.
Así, las disposiciones constitucionales
invocadas no realizan ninguna acotación
anterior potestad debió ser regulada por medio
de la ley orgánica que señala el artículo 151 de la
Constitución.
Al respecto, el Consejo de Estado plantea:
la limitación a la cual están sujetos los Concejos
es la que surge de las circunstancias de que
las actividades que constituyen la materia
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misma ley y por tanto se trata de conceptos
obligatorios, sin que sea dable a los municipios
general están contenidas en las siguientes
disposiciones. (Consejo de Estado, Sección
Cuarta, Expediente 8156, 10 de abril de 1997.
Consejero Ponente: Consuelo Sarria Olcos)
La segunda postura sostiene la interpretación
sistemática que realiza la Corte Constitucional
del artículo 338 de la Constitución con la forma
considera que la autonomía reconocida a las
entidades territoriales corresponde a un principio
de Estado adoptada por el constituyente” e implica
su complejidad al modelo de Estado puesto que una
visión de conjunto del diseño constitucional de la
estructura estatal debe tomar en consideración al
elemento que sirve de marco para el ejercicio de esa
el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia”
(Sentencia C-517 de 2007. Magistrado Ponente:
Rodrigo Escobar Gil).
intervención del legislador en la creación o
establecimiento de los tributos constituye el
marco de potestad primario y que, en armonía con
entender que la regulación de las contribuciones no
puede quedar asignada a los concejos municipales;
más aún, si ello es consecuencia de un análisis
equivocado del principio de autonomía de las
entidades territoriales.
Aquí se considera el argumento de que el
legislador tiene competencia para regular los
tributos municipales, la cual ejerce a través de la
expedición de las leyes ordinarias y la expedición
de estas últimas no está supeditada a la adopción
previa de una ley orgánica. A los municipios la
14 “Actividades ocurridas en otros municipios, o por aquellos que correspondiendo a actividad industrial, comercial o de
se r vicios, po r e x pr esa pr ohibición le g al no es t án grav a do s” (Consej o de Estado, S ección Cuar ta, E x p ediente 8156 , 10 de abr il
de 1997. Consejero Ponente: Consuelo Sarria Olcos).
15 Veamos varios ejemplos. En sentencia de 22 de marzo de 2007 (Radicación número: 05001-23-31-000-1999-01801-01)
el Consejo de Estado analizó la nulidad del Acuerdo 042 de 4 de diciembre de 1998 por medio del cual el Concejo Municipal
de Itagüí crearía un tributo a cargo de las empresas prestadoras de los servicios públicos y de telecomunicaciones por el
uso, ocupación y afectación del espacio público, equivalente al 3,5 % mensual sobre el monto de los ingresos totales brutos
constitución les asigna una competencia derivada
en materia tributaria y la expedición de una ley
orgánica destinada a distribuir las competencias
no puede subsumir todo el tema tributario,
teniendo en cuenta que lo anterior implicaría el
desconocimiento de los artículos constitucionales
competencias en materia tributaria y las cuales
materializa a través de la expedición de leyes
ordinarias (Sentencia C-517 de 2007 M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
En esta misma línea argumentativa, para el
Consejo de Estado,
se desprende entonces del principio de
legalidad tributaria consagrado en el Artículo
338 Constitucional que la facultad impositiva
municipal […] implica potestad para recaudar
y administrar a su favor los impuestos que
se causen al cumplirse el hecho generador
del tributo en su jurisdicción, sin que
pueda percibirlo por hechos económicos
no contemplados en la ley14 […]. Dentro
del sistema de recaudo, la ley permite la
percepción del tributo a medida que los
presupuestos de la obligación tributaria
se cumplen […] en este orden de ideas se
concluye que hay principio de reserva legal
para la creación del impuesto bien sea
de orden nacional o de orden territorial
lo que implica que el poder tributario
primigenico lo tiene el legislador (Congreso
de la República). (Consejo de Estado, Sección
Cuarta, Expediente 8156, 10 de abril de 1997.
Consejero Ponente: Consuelo Sarria Olcos)
Tal como puede advertirse, las mismas
disposiciones constitucionales generan confusión al
momento de establecer la autonomía en la facultad
impositiva de las entidades territoriales; por esta
razón, se ha tenido que acudir de manera obligada
a la jurisprudencia con el propósito de dar cierta
claridad al respecto15.
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Tabla 1. Líneas jurisprudenciales de las altas cortes en materia de creación de tributos
Línea jurisprudencial Característica
Línea jurisprudencial rígida
En la línea rígida se adoptó una postura estricta en la que los elementos de la obligación
tributaria territorial debían establecerse de manera clara y completa por el legislador en
una ley para crear un determinado tributo y de no ser así se llegaría a quebrantar el principio
de legalidad tributaria.
Línea jurisprudencial ecléctica
En la línea ecléctica se adoptó una tesis más conciliadora o permisiva en la que la ley expedida
por el congreso crea el tributo, pero tanto las asambleas como los concejos jan los demás
elementos de este. Se hace la distinción entre la ley creadora y la ley de autorizaciones del
tributo de orden territorial.
Línea jurisprudencial flexible
En la línea flexible se asume una posición en la que se permite al legislador establecer los
dos parámetros básicos (es decir, la autorización y el hecho generador) y a las entidades
territoriales adoptar de acuerdo con sus necesidades los demás elementos que conforman
la obligación tributaria.
Fuente: elaboración propia por parte de los autores.
recaudados. En este caso, el Consejo de Estado afirmó que no se indicaba cuál era el hecho generador del impuesto y no
señalaba los sujetos pasivos. En cuanto a la base gravable no se pudo verificar algún tipo de directriz. En efecto, la simple
denominación “impuesto sobre teléfonos urbanos” corresponde a una autorización de “carácter indeterminado o ambiguo”;
así las cosas, esta corporación declaró la nulidad de los artículos 1 y 2 del acuerdo acusado.
En sen tencia de 20 de junio de 20 13 (Radi cac ió n número: 250 0 0 -2 3 -27- 000 -200 5- 0167 6 - 01 (167 10)) el Co ns ejo de Es t ado analizó
la posible legalidad del artículo 4 del Acuerdo 3 de 1967, del numeral 10 del artículo 12 del Acuerdo 4 de 1978, del artículo 5
del Acuerdo 19 de 1987 y del artículo 30 del Acuerdo 11 de 1988 y de los parágrafos 1 y 2 del ar tículo 9 del Acuerdo 21 de 1997,
por los cuales el Concejo de Bogotá estableció y reguló el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos. Esta corporación
analizó concretamente si el Concejo Distrital de Bogotá tenía la competencia para establecer el impuesto sobre telégrafos y
telé fonos urbanos cr eado po r la Ley 97 de 1913 . En es te se ntido el Cons ejo de Esta do rat if icó que es aplicabl e l a Ley 97 de 1913 ,
por lo que el impuesto municipal creado bajo el amparo de esa norma es válido. La eventual nulidad de este impuesto podría
declararse, pero no por carecer de fundamento legal.
En sentencia de 25 de julio de 2013 (Radicación número: 25000-23-27-000-2009-00053-01(19383)) el Consejo de Estado
es t udió la legal idad del Acuerd o 010 de 2005 y el Acuerdo 0 15 de 2007 por me di o de los cuales el Concejo Municipal de Gir ardot
regula el impuesto de alumbrado público. Aquí la corporación negó las pretensiones de la demanda, ya que concluyó que el
consej o no exce dí a las com peten ci a s en mat eri a imposi t iva dada s por la co ns t itu ción y la ley. En dicha se nt encia rei te ró que los
concejos están facultados para def inir los elementos de cualquier impuesto en vir tud de la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915,
precisando que no había lugar a anular los apartes acusados de los acuerdos demandados. En esa misma línea jurisprudencial,
ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad impositiva con fundamento en la autonomía tributaria.
En senten cia de 06 de dicie mbre de 20 12 (Ra dicació n nú me ro: 630 0 1-23 -31 - 0 0 0 -2010 - 0 010 7- 01 (19 0 85)) el Consej o de Estado
estudió la legalidad del Acuerdo 047 de 2009 por medio del cual el Concejo Municipal de Circasia ajusto las tarifas del impuesto
de alumbrado público. En dicha sentencia, esta corporación, teniendo en cuenta que el municipio demandado estaba facultado
por ley, establece que el ajuste (como elemento del tributo) no resulta ilegal, sino que se deriva de las facultades legales
previamente otorgadas.
No obstante, y en relación con la autonomía
tributaria de las entidades territoriales, de
acuerdo con Romero Molina (2011), las diferentes
interpretaciones realizadas por las altas cortes en
materia de los requisitos para crear tributos han
generado inseguridad jurídica. Esta situación
se advierte después de revisar las sentencias
proferidas en la materia tanto por la Corte
Constitucional como por el Consejo de Estado, de
las cuales se extraen tres líneas jurisprudenciales:
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De esas posturas jurisprudenciales, es posible
claras en lo que corresponde al ejercicio de las
competencias tributarias e impositivas de los entes
territoriales; puesto que de la simple lectura del
artículo 338 constitucional, no es posible deducir la
facultad de que las asambleas y los concejos pueden
adoptar sus propios tributos.
El sistema tributario que nos rige limita la
facultad tributaria de las entidades territoriales en
tanto las potestades de las asambleas y los concejos
tan solo se reduce a lo consagrado en los términos
de los artículos 287-3, 300-4, 313-4 y 338, de lo
cual se podría colegir no una facultad originaria
sino derivada.
Por último, uno de los ejes fundamentales del
competencias y atribuciones de las autoridades
tributarias a nivel constitucional. En Colombia,
este poder está en cabeza del poder legislativo.
facultad a las entidades territoriales. Lo anterior,
ha desencadenado una seria controversia en el
régimen impositivo territorial.
Conclusión
La presente investigación centra su atención
en el concepto de administración territorial. Esto
supone una revisión y análisis de un complejo
marco jurídico compuesto de obligaciones,
derechos, atributos e instrumentos otorgados
a las entidades territoriales para la adecuada
destinación y administración de los recursos y
servicios públicos a su cargo.
De esta manera las medidas adoptadas por
las autoridades en el marco de un Estado social
de derecho deben obedecer a la realidad fáctica
sobre la cual habrá de surtir efectos con miras
por esta organización política a las instituciones
públicas. Lo anterior, es especialmente predicable
de las leyes en materia económica y mucho más de
las disposiciones tributarias.
En este sentido las políticas tributarias
adoptadas por el legislador deben dar estricto
y progresividad que, según el artículo 363 de la
Constitución, rigen el sistema tributario bajo
un marco que cumple un propósito claramente
redistributivo de la renta global del país.
Con base en esto, el artículo 287 les confiere
autonomía tributaria a los entes territoriales
para imponer tributos dentro de los límites
constitucionales. En los términos de dicho artículo
la autonomía significa el reconocimiento de las
facultades que poseen las entidades territoriales
para gobernarse por autoridades propias, ejercer
competencias específicas acordes con la libertad
de gestión de sus intereses y administrar sus
propios recursos ya sea que estos provengan de
los tributos que establezcan o de la participación
en las rentas nacionales con el propósito de
atender a la realización de los cometidos que se
les han asignado.
A pesar del reconocimiento de la autonomía
otorgada a las entidades territoriales en materia
tributaria, estas no cuentan con una soberanía para
efectos de creación de impuestos debido a que esa
facultad se encuentra limitada o subordinada no
solo a la constitución sino también a la ley.
Lo anterior, en materia tributaria, encuentra
su fundamento en que las competencias asignadas
a estas entidades tienen que respetar los límites
de los preceptos constitucionales; los cuales se
derivan de la organización política del Estado como
república unitaria y del principio de igualdad ante la
ley, bajo el que todas las personas tienen el derecho
a estar regidos por un mismo régimen tributario.
En este sentido el inciso segundo del artículo 287
de la Constitución consagra que las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley.
Adicional a esto, el artículo 313 de la
Constitución dispone que la potestad impositiva
en los municipios se ejerza de conformidad con la
que en materia tributaria cada municipio tiene
su competencia de manera libre e independiente.
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Y de hacerlo, se desconocerían dos principios
fundamentales de la constitución: el primero que
consagra que Colombia está organizada en forma
de república unitaria (artículo 1); el segundo, el de
la igualdad ante la ley (artículo 13).
Por otro lado, la constitución dispone de
manera expresa una serie de garantías en relación
con los tributos impuestos por cada ente territorial
tal como es el caso del artículo 294 que establece la
ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Tampoco podrá imponer recargos sobre sus
impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”.
Así pues, para dar solución a la tensión
constitucional planteada, se concluye sobre
la necesidad de crear una ley orgánica de
ordenamiento territorial que establezca de manera
clara cuáles serían las atribuciones normativas
autónomas de las entidades territoriales
municipales en materia tributaria y hasta tanto
dicha situación jurídica no se consolide se estaría
en materia impositiva tributaria inconclusa; lo
interpretación de estos artículos constitucionales
se enmarca en el alcance del artículo 338
que aparentemente equipara a los entes de
representación popular, congreso, asambleas
departamentales y concejos municipales sobre el
hecho de ‘imponer’ tributos; razón por la cual desde
la expedición de la Constitución de 1991 se ha
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