EP Petroecuador, Estado y Socialismo Siglo XXI

Por: Carina V. Ganuza.

Magister en Integración y Cooperación Internacional
Doctorada en Relaciones Internacionales Universidad Nacional de Rosario
Municipalidad de San Lorenzo. Santa Fe. Argentina
Dirección Postal: Italia 1170. 1B. Rosario. Santa Fe. Argentina
carinaganuzatagliarini@gmail.com
carinaganuza@hotmail.com

Desde el arribo al poder de Rafael Correa, se ha proclamado la Política del Buen Vivir como un nuevo concepto que intenta cambiar el modo de desarrollo extractivista y las relaciones entre el Estado y las empresas privadas vinculadas a la explotación del petróleo.

Esta investigación pretende explorar la relación entre el estado ecuatoriano y la Empresa Pública de Petróleos (EP Petroecuador), la cual se desarrolla en el marco de esa política del Buen Vivir y del denominado Socialismo Siglo XXI. El análisis persigue la comprensión de esta íntima relación entre la mencionada empresa y el Estado con el petróleo, su modo de desarrollo histórico y las transformaciones introducidas en el aparato burocrático, las cuales hallan resignificación en la nueva política que propugna Correa.

El constructivismo, como una teoría de las Relaciones Internacionales, permite concebir la temática planteada como un proceso donde se relacionan política, historia y economía. Esta corriente permite reconocer los intereses que condicionaron las decisiones gubernamentales y sus prácticas. Al respecto, los hechos sociales existen porque se les ha atribuido ciertos significados subjetivos o se les haasignado funciones a determinados objetos. Como ejemplo de lo anterior, surgiría la interpretación realizada por el gobierno ecuatoriano del rol del objeto estudiado, en este caso, la relación entre Estado y la Empresa Pública de Petróleos.

La temática que nos ocupa ha tenido un exiguo abordaje, debido al carácter reciente del proceso político económico liderado por Rafael Correa quien, además, fue reelegido en Febrero de 2013 para un nuevo período presidencial. También son identificables ideas y opiniones divergentes o motivadas en intereses que pueden escapar a esta producción científica y académica, como podría ser el respaldo o rechazo al gobierno en cuestión.

Since Rafael Correa´s rising to the power has been proclaimed the policy of Good Living as a new concept that tries to change the Extractive Development model and the relationships between the State and Private Firms linked to oil exploitation.

This research aims to explore the relationship between the Ecuadorian government and the Public Petroleum Corporation (EP Petroecuador) which is run in the framework of Good Living policy and the so called XXI Century Socialism. The analysis aims to understand the intimate relationship between the mentioned company business and the State with Oil as well as its historical development and transformations introduced in the bureaucratic apparatus, which find original meaning in the new policy advocated by Correa.

Constructivism, as an international relations theory, allows conceiving the stated topic as a process that associates Politics, History and Economics. This trend permits recognizing the agenda that conditioned governmental decisions and practices. In this regard, the social phenomena exist because there were attributed particular subjective meanings to them or there were assigned functions to certain objects. To illustrate this point it could be called the interpretation of the Ecuadorian government on the role of the studied object, in this case, the relationship between the State and the Public Petroleum Company.

The present topic lacks of a wide exertion due to the recent political-economic process led by Rafael Correa who was reelected in February 2013 for another presidential term. Likewise it can be identified opposite ideas and opinions motivated by outlines that could be far from this academic production as could be the rejection or endorsement to the stated Government.

EP Petroecuador, Estado y Socialismo Siglo XXI

Rafael Correa llegó al poder con el propósito de encarar una reforma del aparato estatal ecuatoriano como parte de un proyecto político, el cual es identificado como Socialismo del Siglo XXI.

La historia económica y política de Ecuador se da a lo largo de una dinámica en la cual se articularon progresivamente distintos tipos de relaciones, conformando un modelo de desarrollo extractivista vigente en la actualidad. El Poder Ejecutivo con Correa proyectó su modificación partiendo de una nueva política estatal, especialmente aplicada en el sector petrolero, por ser fuente principal de recursos, ya que, conforme declara el Banco Central de Ecuador, el petróleo tiene una participación del 65,7% en las exportaciones de productos primarios (Ecuador. Banco Central, 2011). Por lo anterior, se planificó y concretó una transformación desde las bases constitucionales ⁽¹⁾ durante el año 2008 para que pudieran plasmarse las modificaciones consecuentes en el Estado Ecuatoriano y en el sector petrolero mencionado; de lo cual deviene la íntima relación Estado-Empresa Pública de Petróleos (EP Petroecuador).

Este artículo intenta explorar la relación entre el estado ecuatoriano y la reestructuración realizada en EP Petroecuador en el año 2010, tras el ascenso de Correa al poder con la Alianza País (AP)⁽²⁾. Dicha relación ha sido analizada desde una perspectiva constructivista, ya que como teoría de las relaciones internacionales pudo ser definida como un enfoque que constituye una posición filosófica de las ciencias sociales y ha cuestionado la separación entre el sujeto y el objeto conocido.

El constructivismo permite interpretar y concebir la relación entre el Estado y EP Petroecuador como un todo que compone un proceso complejo. De acuerdo con lo anterior, se utilizaron las conclusiones de Adler y Haas cuando postularon adoptar “una ontología que abraza los factores históricos e interpretativos además de las fuerzas estructurales, explicando el cambio de un modo dinámico. Esta ontología refleja una epistemología que está basada en un fuerte elemento de subjetividad” (1992, p. 5). Conforme a lo cual se dedujo que, para el análisis de esta investigación, ha sido fundamental comprender el pasado tanto histórico como económico-político de Ecuador, por ser partes indispensables de un proceso que se halla en curso.

Este trabajo se dividió en dos secciones: en la primera se desarrollaron los conceptos generales sobre el estado ecuatoriano en el gobierno de Rafael Correa, seguido por su vinculación e identificación con el Socialismo del Siglo XXI y, por último, los modelos de desarrollo en Ecuador. En la segunda sección, se vinculó la Política del Buen Vivir aplicada por el gobierno de Correa y la reestructuración de EP Petroecuador, considerándose como precedente la relación histórica del estado con las empresas privadas, desde donde se comprendieron los antecedentes a la formación de EP Petroecuador y su transformación en el año 2010. Posteriormente se realizó una descripción de la regulación del sector petrolero mediante el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR) y la Secretaría de Hidrocarburos (SH), Decreto Nº 315 y la Ley de Hidrocarburos (LH). Finalmente se incluyeron las conclusiones pertinentes.

Noción de Estado en el gobierno de Rafael Correa

El estado ecuatoriano se conformó en forma paulatina entre el juego de la relación económica y política adquiriendo distintas formas: la primera, ligada a la producción colonial; seguida de la primaria exportadora y la de sustitución de importaciones y, finalmente, la de reprimarización modernizada. En la actualidad, según la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo⁽³⁾ el estado ecuatoriano “es concebido como una articulación de centros de poder y redes de acción (estado-red)” (Ecuador. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011, p. 17), “plurinacional, megadiverso e intercultural” (Ramírez, 2010, p. 68).

Correa intentó recuperar el protagonismo y el liderazgo en el sistema económico mediante una nueva figura del Estado Intervencionista, que “reconoce los estímulos externos, implicados en la relación de dependencia, pero otorga especial relevancia a los procesos derivados, en primer lugar, de ciertas cualidades expansivas del estado mismo y en segundo término, de aquellas resultantes de las interacciones estado-sociedad” (Oszlak, 2011, p. 125). Según Perry Anderson, el estado intervencionista se contrapone al estado neoliberal que puede ser definido como “un estado fuerte en su capacidad para quebrar el poder de los sindicatos y en el control del dinero, pero limitado en lo referido a los gastos sociales y las intervenciones económicas” (Anderson, 2003, p. 2), que impone una sólida y férrea disciplina presupuestaria, contención del gasto social, con reformas fiscales para incentivar a los diferentes agentes económicos.

Es decir, el estado intervencionista, en los términos de John Keynes (Sunkel & Paz, 1980), tendría un papel activo en el manejo de la economía del país, impondría reglas y supervisaría el mercado, limitando su papel y dirigiendo su economía hacia prioridades, generando una regulación del mercado. En tanto que, el estado neoliberal, inspirado en Milton Friedman, estaría basado en un modelo con principios opuestos a Keynes, ya que la participación y la función del estado en la economía es mínima.

Conforme a esto, Correa propone mayor protagonismo de un estado intervencionista en el sistema económico ecuatoriano, en el marco del escenario político actual, mediante el Socialismo del Siglo XXI, lo cual es acompañado de un nuevo sistema regulatorio y de explotación de los recursos petroleros.

Socialismo del Siglo XXI y el estado ecuatoriano.

Puede considerarse que el legado histórico y económico generó en el proceso político ecuatoriano un desgaste y descrédito progresivo que eclosionó tras las medidas neoliberales impuestas en la década de 1990 principalmente. Como respuesta a esta situación, podría inferirse que surgió en Ecuador un nuevo protagonismo del estado con la figura del presidente Correa en el marco de una época de cambios comprendida en el definido Socialismo Siglo XXI. Al referirse al mismo, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo expresó que “es un llamado explícito para señalar un punto de partida inclusivo en que superando una vieja ortodoxia, nos ubiquemos en el contexto de un debate comprensivo, en el cual no existen verdades unívocas, ni estrategias únicas” (Soliz, 2010, p. 7).

La denominación empleada por este artículo es la propuesta por Atilio Borón cuando dice que el Socialismo puede definirse como “un cambio que permite salir del neoliberalismo y construir un sistema económico, social y político pos-capitalista, llámenle del Siglo XXI, Socialismo Bolivariano, es creado a partir de las instituciones, de las tradiciones y de la memoria de los pueblos” (Borón, 2009, p. 3).

Este siglo XXI, comprendido en el contexto de la globalización, exige un control público con una mayor participación en la administración, pero también un mejor direccionamiento estatal en asuntos económicos. Por lo cual, el Socialismo de estos tiempos hizo eclosión en una coyuntura internacional contraria a las políticas neoliberales implementadas en nuestro continente durante los años 80’ y 90’. De este modo, se pudo analizar que la erosión causada por el neoliberalismo en el orden político social de la década del 90’ provocó la participación y recuperación ulterior en todos los aspectos de la vida política.

Por lo expuesto, en esta investigación se reconocieron al neoliberalismo y las políticas gubernamentales previas al gobierno de Correa como causas del surgimiento de la Alianza País que condujo a Correa al poder. En coincidencia con el pensamiento de Atilio Borón, los pasos que serían necesarios para la construcción del Socialismo Siglo XXI serían: “La reconstrucción del estado y la creación de una genuina administración pública comprometida con los valores y con el proyecto democrático” (Borón, 2009, p. 5); anulación de la deuda externa (Borón, 2009, p. 4; Faidutti, 2007); distribución de ingresos y de la riqueza; reforma del sistema tributario y “control de los mercados financieros” (Borón, 2009, p. 8).

Modelos de Desarrollo en Ecuador.

Tras aclarar los términos Estado y Socialismo Siglo XXI, fue dificultoso comprender las causas del proyecto programático de Correa y la reestructuración planteada en EP Petroecuador, si no se analizaba su historia y pasado económico, que coadyuvaron a conformar un modelo vigente hasta la actualidad.

Ecuador ha desarrollado distintas formas de acumulación capitalistas entendidas como sistemas socio-económicos (Larrea, 2010, p. 16), ligadas a alianzas hegemónicas, articulando una red de poder con el mercado mundial entre auges y caídas de las economías centrales. Un modelo de desarrollo puede definirse como un patrón de acumulación que responde a las necesidades de organización económica y social de un país en una determinada época histórica. Se trata de una adecuación de las estructuras de desarrollo y de los procesos económicos a un caso específico. (Pacheco, 2008, p. 1)

Alberto Acosta (2006) mencionó que los períodos económicos que pueden distinguirse en Ecuador son: etapa colonial, con explotación del cacao y banano, desde la Independencia hasta 1830 aproximadamente; seguido por una etapa primaria-exportadora con explotación de petróleo que continúa hasta el presente; el período de sustitución de importaciones a mediados del siglo XX y, finalmente, la modalidad de reprimarización modernizada desde 1990.

Para este trabajo, se consideró la clasificación realizada por Acosta cuando definió al Modelo de Desarrollo ecuatoriano como extractivista con la modalidad primario exportadora (Acosta, 2006), pero desde que el Presidente Correa asumió el poder y mediante la reforma de la Constitución Nacional en el año 2008, ha pretendido la construcción de un modelo de desarrollo sustentable, basado en tres directrices básicas: “ser ecológicamente armónico, económicamente eficiente y socialmente justo” (Larrea, 2010, p. 19).

La Constitución reformada intentó superar “la visión reduccionista del desarrollo como crecimiento económico y se estableció una nueva visión en la que el centro del desarrollo es el ser humano y el objetivo final es alcanzar el Sumak Kawsay” (Boff, 2010, p. 21), ya que la “economía debe estar al servicio de la vida y no la vida en función de la economía” (Boff, 2010, p. 22), es decir, de la era del individualismo identificada con el neoliberalismo, Ecuador se encuentra en el Siglo XXI en un período de solidaridad, reciprocidad y cooperación.

Para resumir, en Ecuador ha existido un modelo de desarrollo extractivista con una modalidad primario exportadora que intenta ser modificado por un “modelo de desarrollo sustentable el cual está relacionado con un modelo de desarrollo endógeno con una inserción inteligente en el mercado mundial” (Ramírez, 2010, p. 60).

Como antecedentes importantes a subrayar previos al gobierno estudiado, cabe destacar que durante el transcurso de los años en el siglo XX, Ecuador se encontraba con un déficit comercial crónico, acelerado incremento de las importaciones y permanente deterioro de las exportaciones bananeras. (Acosta, 2006, p. 118), sin transformación del mercado interno ni del aparato productivo. En este contexto, hacia 1970 se afianzaron las inversiones y capitales extranjeros ligados a la explotación del petróleo, en el marco de la guerra árabe-israelí y el bloqueo posterior en 1973. El hidrocarburo sirvió como detonante para el crédito extranjero y el endeudamiento, colocándose recursos financieros externos en Ecuador. Tampoco con la explotación petrolera se modificaron los patrones de producción y acumulación ligados a productos primarios, la concentración de la riqueza y la pobreza. Se acentuó de hecho “un aumento de la inversión extranjera con un crecimiento acelerado de la economía” (Acosta, 2006, p. 120). La explotación del crudo constituyó un revitalizador de la economía, así es importante destacar información complementaria, por ejemplo que las exportaciones totales crecieron de casi 190 millones de dólares en 1970 a 2500 millones en 1981⁽⁴⁾ (Acosta, 2006).

Aunque lo mencionado hasta el momento de alguna forma excede la temática investigada, pudo inferirse del análisis que antecede, la ausencia de un eje rector como proyecto articulador de la política económica de Ecuador, que de haber existido, se hubieran podido aprovechar convenientemente los fondos externos, sin embargo, no se produjo ninguna transformación económica ni del proceso de acumulación ligado a exportaciones de productos primarios ni redistribución de la riqueza. El auge petrolero produjo una desigualdad, exclusión social y regional; las divisas recibidas se acumularon sobre las estructuras productivas anteriores, que reprodujeron y ampliaron las antiguas diferencias. Este juego de desequilibrios-equilibrios, conocido como la enfermedad holandesa⁽⁵⁾, generó el deterioro de la producción de aquellos bienes que no se beneficiaron del boom petrolero. (Acosta, 2006, p. 121). Por otro lado, el desarrollo petrolero en Ecuador comenzó a interrumpirse hacia 1982 con el debilitamiento de los mercados internacionales, lo cual es paralelo al incremento de la demanda de recursos financieros que fuera compensado con la venta de petróleo y acompañado con el endeudamiento externo consecuente. Esta situación hizo eclosión hacia fines de la década de 1990 pero se originó primordialmente con la inyección de fondos del petróleo durante la década de 1970 y la dolarización de la economía. Se comparte la opinión de Acosta cuando expresa que “no se puede afirmar que en Ecuador han sido superadas totalmente las relaciones de producción semifeudales o no capitalistas” (p. 201).

Desde el inicio de la actividad hidrocarburífera, ha existido una desigualdad material y de distribución a la hora de la celebración de los contratos entre el estado y las compañías privadas nacionales o transnacionales. Incluso durante la década de 1970, por los contratos entre Ecuador y Texaco, el primero percibía regalías por la explotación petrolera, sin poder participar en la regulación ni pudiendo controlar el impacto ambiental. Inclusive se ha favorecido durante las décadas de 1980 y 1990, a la explotación privada y el estado ecuatoriano continuaba sin recibir regalías en distintas zonas pertenecientes a comunidades étnicas y éstas se vieron paulatinamente relegadas (p. 201).

Finalmente, para “la década de 1990 comenzó una última etapa en Ecuador, con una modalidad de reprimarización modernizada” según la clasificación de Alberto Acosta, marcada por: retroceso económico, caída del PBI del 31%, devaluación del 216%, inflación del 152%, aumento de la pobreza del 34 al 71%, migraciones al exterior y mayor concentración de la riqueza. Cinco bancos controlaban la mitad de las operaciones, el 64,6% de los trabajadores recibía menos de 1,5 salario mínimo vital al mes (p. 197).

Ahora bien, con los antecedentes económicos descritos que componen el largo proceso político histórico de Ecuador, desde la llegada de Correa al poder se manifestó la intención de replantear la política estatal y la modalidad de explotación petrolera. La propuesta era la firma de contratos de prestación de servicios, por lo cual el estado debía pagar a las empresas explotadoras de petróleo, que no recibieron de buena manera esta nueva implementación que se reguló por medio de la Ley de Hidrocarburos.

La Política del Buen Vivir en el gobierno de Rafael Correa

A partir del año 2008 se comenzó a aplicar una política partidaria opuesta a los postulados neoliberales de la década del noventa, planteando el compromiso constitucional del “Sumak Kawsay”⁽⁶⁾ , o Política del Buen Vivir, como nuevo concepto de desarrollo para Latinoamérica.

Correa se propuso devenir en el impulsor del desarrollo de una serie de interacciones entre la sociedad y la naturaleza, con lo cual se “establece una relación entre estado, mercado, sociedad y naturaleza” (Boff, 2010, p. 21). Con tal objetivo planteó la reforma constitucional como elemento clave en el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, convirtiéndose en una pieza fundamental para la Política del Buen Vivir, lo cual implicaba intentar modificar esa larga historia económica detallada con antelación.

Como principios generales del estado intervencionista de Ecuador, y conforme a la intención de transformar su modelo de desarrollo económico extractivista con una modalidad primaria exportadora hacia un modelo de desarrollo endógeno, (p. 21), se planteó: Una nueva forma de convivencia con la naturaleza; una nueva política para el manejo de los recursos naturales; recuperación estatal de los sectores estratégicos; fortalecimiento del vínculo estado-sociedad, lo que se tradujo en una relación social de inclusión y participación estatal; planificación del desarrollo, regulación de los sectores estratégicos y distribución de la riqueza, es decir, una función de planificación del estado, intentando modificar el rol como estado exportador de bienes y para lograr un modelo de desarrollo endógeno.

Acorde a lo mencionado, los nuevos planteos gubernamentales que responden al Socialismo Siglo XXI, han sido enumerados por Soliz (2010) y estipulados como una construcción del poder ciudadano a través de la participación, rendición de cuentas y control social; un modelo social económico solidario que no desechó el mercado pero no lo convierte en su única fuente de legitimidad, forma social incluyente anclada en la interculturalidad, como pieza para interactuar con sujetos diversos; la construcción de un proyecto emancipatorio postcapitalista bajo el entendimiento de que el capitalismo ya no es reformable (p. 10).

Continuando con la argumentación de la autora citada, los principales cambios estratégicos planteados en la política estatal consisten en: la eliminación de la tercerización y la intermediación laboral; la prohibición a las entidades financieras de participar en empresas ajenas a su actividad y de contar con acciones en medios de comunicación; la recuperación de los sectores estratégicos para la administración del estado; la priorización de la inversión social frente al pago de la deuda externa; la prohibición de estatizar deudas privadas y el establecimiento de auditorías ciudadanas para la deuda pública.

El Poder Ejecutivo ha propugnado la conversión de una sociedad de exclusión-privatización neoliberal de los años 90’ a una de inclusión-participación estatal, “la sociedad de la exclusión se basó en una construcción antiestatal, por lo cual la lucha proinclusión consiste en estabilizar mínimamente entre las clases populares aquellas expectativas que el estado dejó de garantizar…” (Ramírez, 2010, p. 67). Con el objetivo de superar el rol del estado ecuatoriano exportador de bienes, se declaró que “las inversiones en sectores estratégicos han sido consideradas como claves ya que apuntan en el mediano plazo a conseguir el cambio en la matriz energética” (Ecuador. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011, p. 157) En definitiva lo que se pretendió “es el cambio del régimen de acumulación para el desarrollo endógeno y sostenible, la redistribución y el acceso a los medios de producción” (p. 158).

En síntesis, la Política del Buen Vivir generó transformaciones políticas, sociales y económicas asociadas a una reformulación del rol del estado.

En este contexto, la Alianza País -AP- intentó modificar el antiguo modelo de dependencia de los ingresos vinculados con los recursos petroleros. Correa pretendió, con su impronta personalista y con el fortalecimiento del estado, la recuperación de la Empresa Pública Petroecuador, reestructurando el sector petrolero por su gravitación en el desarrollo estatal.

Entonces, propuso un modelo de regulación del sector estratégico para alterar la dependencia estatal de los recursos petroleros y su vulnerabilidad respecto de la coyuntura económica internacional, así como una política ambiental creando una nueva arquitectura financiera, por ejemplo con el Sistema de Administración Financiera del Sector Público -eSigef- (Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2008).

Breve reseña cronológica de la vinculación estado y empresas privadas con el petróleo.

Con el objetivo de profundizar y contextualizar la reestructuración de Petroecuador, se consideró relevante indagar en la historia y desarrollo de la explotación del petróleo en el país, como también en las concesiones realizadas a las diferentes compañías privadas, que tuvieron el control de la explotación por todo el siglo XX.

Las primeras concesiones del petróleo tuvieron lugar en 1868 y 1885. Hacia la primera década del siglo XX se firmaron contratos de exploración y explotación con Carlton Granville Dunne. En 1911, se promulgó el Código de Minería, que declaró la propiedad estatal del petróleo. Para esa época, se formó la Compañía Mine Williamson Company, que tenía como objetivo la explotación en la zona de Santa Elena. En 1916 se cedieron los derechos a la Anglo (cuya fundación tuvo lugar en 1919), de esta manera comenzó a poseer el control de la explotación en todo el país, en tanto que en la década del 30’ se promulgó la Ley de Petróleos que facilitaba la apertura ilimitada del país a compañías extranjeras.

Hacia 1941 la Compañía Petrolera Comercial de la Costa (ECUAPETROL), logró la concesión que luego traspasó a Manabí Exploration Company que fuera responsable de la exploración de la zona de Esmeraldas (zona de frontera con Colombia) y transferida luego a la Compañía Tennesse. Se produjo entonces una gran participación de estas empresas extranjeras que se arraigaron en el territorio mediante la explotación petrolera.

California Oil Company, subsidiaria de la Standard Oil, obtuvo la concesión que luego devolviera al estado por “resultados infructuosos” en 1954. Para esa época se entregaron 2460 hectáreas (ha) a otra empresa extranjera, Alberto Puig, en 1957. Estas cesiones a título gratuito de vastas extensiones territoriales representaron un eslabón más en el largo historial de vínculos tejidos con el estado ecuatoriano, exentos de todo tipo de control. Así, al Consorcio Texaco Gulf se le concedió por 40 años una extensión de 1.431.450 ha en la década del 60’ en la región amazónica. Hacia 1965, a la Anglo Ecuadorian Oilfields Limited, se le adjudicaron 491.000 ha y así continúa la historia de cesiones territoriales, como ejemplo de la simbiótica relación estado y empresas petroleras privadas ⁽⁷⁾.

El dictado de la Ley de Hidrocarburos ⁽⁸⁾ y el establecimiento en 1972 de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana -.CEPE- ⁽⁹⁾ , marcaron el inicio de una presencia aunque primaria de un estado débil en el intento de regular la explotación del petróleo.

Antecedentes de EP Petroecuador.

Los antecedentes de EP Petroecuador, estuvieron representados en CEPE y Petroecuador: Con la primera, el estado ecuatoriano contaba con un instrumento empresarial propio para intervenir en la industria hidrocarburífera, hasta entonces solamente ejercida por una compañía extranjera, la Anglo Ecuadorian Oilfields, instalada desde la década de 1920, explotando los campos de la Península de Santa Elena. Distintas áreas en manos de capitales privados pasan a formar parte de CEPE, la cual negoció directamente los contratos.

En Septiembre de 1989 la CEPE fue reemplazada por la empresa Petroecuador, que tenía como objetivo el desarrollo mediante la explotación, exploración, transporte, industrialización y comercialización de hidrocarburos, en consideración y respeto al medioambiente. Como objetivo principal se estipuló que estimularía la participación de la producción nacional, “dando preferencia a la Contratación de Obras, Bienes y Servicios Específicos de Producción Nacional en iguales condiciones, frente a la oferta de Producción Extranjera, tendiendo a la reactivación de la Producción Nacional y a la generación de empleo” (Ecuador. Empresa Pública de Hidocarburos del Ecuador, 2013, p. 13).

Empresa Pública de Petróleos: Marco regulatorio.

Desde el año 2010, se conformó EP Petroecuador, regulada mediante un nuevo aparato administrativo: Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR), Secretaría de Hidrocarburos (SH); y un corpus jurídico: Decreto Nº 315 y la Ley de Hidrocarburos (LH).

El aparato se integró, primero a través del MRNNR, en reemplazo del Ministerio de Minas y Energía para que el estado pueda retomar el control del sector energético (Ecuador. Ministerio de Energía y Minas, 2007, p. 102), quien se encargó de la conformación del Sistema Petroecuador, la Empresa Pública (incluyendo sus tres filiales: Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial), en las que estarían agrupados “las actuales filiales de la empresa petrolera estatal, así como los de economía mixta, donde el estado tiene y tenga la mayoría de acciones” (Ecuador. Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, 2014); segundo por la SH, que funciona como entidad adscripta al MRNNR, encargada de ejecutar las actividades de suscripción, modificación, administración de áreas y contratos petroleros, así como los recursos hidrocarburíferos del país ⁽¹⁰⁾; y en tanto que el cuerpo jurídico se integró por el Decreto Nº 315 y la Ley de Hidrocarburos.

Importante es subrayar que la empresa Petroecuador siguió funcionando hasta abril 2010, en ese momento el Ministerio de Minas y Alberto Acosta destacaron que: “el funcionamiento empresarial de Petroecuador se encuentra colapsado, la empresa pasa por una ausencia de una visión estratégica como resultado de la permanente injerencia de la política partidista y la permanente inestabilidad administrativa” (Ecuador. Ministerio de Energía y Minas, 2007, p. 103). Petroecuador antes de la AP poseía: una inestabilidad administrativa, ejemplificada en la sucesión de 22 presidentes en 19 años, por ende carecía de continuidad estratégica y logística en su dirección y por otro lado, la empresa asumía los costos de importación de los derivados (p. 104).

Por ello, el Poder Ejecutivo pretendió: Transformar a Petroecuador en una empresa del estado con un sistema de contratación expeditivo; dotar a la empresa de competencias para realizar alianzas con otras empresas, con lo cual obtendría más capital y más tecnología ⁽¹¹⁾; y, por último, fortalecer al Ministerio de Energía y Minas en el año 2007 (a meses de que asumiera el presidente Correa) para luego adquirir el nombre de Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en el año 2009, paralelamente a la reestructuración del sector hidrocarburífero.

En este contexto, el Decreto Nº 315 Artículo 1 (Ecuador. Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador, 2011), del 06 de Abril 2010, reguló la creación de la Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador: EP Petroecuador, cuyo objeto principal fue la “gestión del sector estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de Hidrocarburos” (Ecuador. Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador, 2011); pudiendo constituir filiales, celebrar convenios de negociación y alianzas estratégicas (Artículo 2), desarrollar sus actividades a nivel local, regional, nacional e internacional (Artículo 3) ^{(12) (13)}

EP Petroecuador se integró con: el MRNNR, un Secretario Nacional de Planificación y un miembro designado por el Presidente de la Nación.

En la Disposición Tercera del Decreto Nº 315, ya mencionado, se explicó que “la sociedad de economía mixta de propiedad de la empresa estatal de Petróleos del Ecuador Petroecuador y sus filiales, se transformarán en empresas subsidiarias de EP Petroecuador”. Las tres filiales de la empresa Petroecuador (Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial, antes de 2010), se transformaron en seis en EP Petroecuador: con Petroproducción: que exploró y explotó hidrocarburos; Petroindustrial: dedicada a la industrialización de petróleo y Petrocomercial: que operó en el transporte y la comercialización de productos refinados para el mercado interno más Petroamazonas, Petropenínsula y Petrotransporte (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013).

La adjudicación de contratos comenzó a desarrollarse mediante un sistema de licitación ejecutado por el Ministerio del sector, las tareas se realizarían con otras empresas estatales o subsidiarias. Es decir, el gobierno se aseguró de que las empresas privadas dejen de manejar la explotación en forma unilateral al igual que los niveles de producción, aprovechando el incremento del valor del barril o mermen la exploración o su explotación de acuerdo a los vaivenes de la economía mundial. Estas nuevas implementaciones representaron, según el análisis interpretativo, un punto de inflexión respecto de la política petrolera previa y arraigada en el país.

Por otro lado, la LH ⁽¹⁴⁾, previó que las operadoras de la explotación, exploración, industrialización y comercialización pueden ser públicas, mixtas o privadas ⁽¹⁵⁾. Conforme a la planificación y al protagonismo estatal, se declaró que los hidrocarburos se explotarán para su industrialización en el país (Artículo 5). De esta manera, se ha podido recuperar el manejo en la explotación de los hidrocarburos: “ya no se hablará de operaciones hidrocarburíferas sino de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos” (Artículo 9). (Ecuador. Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, 2013, p. 7).

Por último, la SH estipuló cuatro tipos de contratos que, de alguna manera, constituyeron la matriz sobre la que ha edificado el nuevo sistema de explotación y desarrollo de la actividad petrolera. Ellos pueden ser de asociación, prestación de servicios, de obras y de gestión compartida. Una vez más, se ha manifestado el rol interventor del estado en la planificación para la regulación del sector petrolero, eliminando la vieja herencia de la entrega gratuita de los recursos y del espacio territorial para beneficio de las empresas privadas.

Respecto del sistema de contratos de asociación, comprende aquellos en que la SH contribuyó con derechos sobre áreas, yacimientos, hidrocarburos y por lo cual la empresa asociada contrajo compromiso para efectuar inversiones. En estos contratos se acordó una escala de participación, estipulándose plazos de duración, obligación para la inversión, regalías, primas, extensión y forma de selección de áreas de explotación, como derechos y deberes.

Los contratos de prestación de servicios, para explotar y explorar hidrocarburos, eran aquellos en que las personas jurídicas, previa calificación, se obligan a realizar, con sus propios recursos económicos, servicios de exploración y explotación en áreas señaladas para el efecto y explotación hidrocarburífera, invirtiendo capitales, utilizando equipos y tecnología. Se previó que, en el caso de que el prestador de servicios, encontrara hidrocarburos comercialmente explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo neto producido y entregado al estado. De los ingresos provenientes de la producción correspondiente al área objeto del contrato, el estado se reservó el 25% de ingresos brutos como margen de soberanía ⁽¹⁶⁾. Del valor remanente se cubrirían los costos de transporte y comercialización en que incurra el estado, una vez realizadas estas deducciones se previó una tarifa por servicios prestados. Por su parte, la contratista puede tener preferencia para la compra de la producción del área del contrato, debiéndose pagar en dinero, en especie o en forma mixta, según sean los intereses del estado.

Los contratos de obras o servicios establecieron que personas jurídicas se podían comprometer a ejecutar para EP Petroecuador, obras, trabajos, servicios específicos, aportando tecnología, capital, maquinaria para cumplir con la obligación contraída. Con este tipo de contrato se persigue un incremento en la producción y aquellas empresas que no quieran adoptar esta modalidad, se les estimará el pago por la liquidación del contrato.

Los contratos de gestión compartida fueron aquellos en que el estado, a través de EP Petroecuador, suscribió con empresas públicas o privadas nacionales o extranjeras o consorcio de empresas con el propósito de incrementar y optimizar la producción de hidrocarburos (Ecuador. Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, 2013, p. 14), (Artículo 18). Los contratos fueron adjudicados por un comité de licitaciones, conforme a lo cual se creó un marco jurídico que reguló la actividad que ha desarrollado, por ejemplo, Ecuador con Venezuela, mediante los convenios de cooperación energética ⁽¹⁷⁾.

Por otro lado, se estableció que por cada contrato para exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos, se asignaba “un bloque con una superficie terrestre no mayor de doscientas mil hectáreas dividido en lotes de superficie igual o menor a veinte mil hectáreas cada uno, de acuerdo con el trazado del Instituto Geográfico Militar ⁽¹⁸⁾. (Artículo 20, p. 15). De esta manera se conformó un nuevo sistema y trazado en campos y bloques para la explotación del sector, lo cual representó un punto de inflexión respecto de la historia pasada vinculada a la entrega de los recursos en forma indiscriminada por parte del estado a las compañías privadas petroleras.

Conclusiones

Desde cuando el Presidente Correa asumió el poder, en Ecuador se ha perseguido un proceso de modificación de las bases institucionales, lo cual se halla ejemplificado en la reforma constitucional del año 2008; con la intención de reconstruir un estado eficiente y moderno, instalando la necesidad de la planificación de las actividades económicas sin desechar el mercado.

La nueva constitución estableció una visión donde el centro del desarrollo era el ser humano y el objetivo era alcanzar el Buen Vivir, conforme a lo cual pudieron comprenderse las causas que condujeron al Poder Ejecutivo a plantear la planificación estratégica de la principal empresa de hidrocarburos que, a su vez, es generadora de la mayor cantidad de sus recursos estatales.

Como se ha hecho explícito, y según las Estadísticas Macroeconómicas 2011 publicadas por el Banco Central de Ecuador, las exportaciones de productos primarios en Ecuador, están concentradas en promedio en 78,5% en cuatro productos básicos (petróleo crudo, banano, camarón y flores naturales), donde el petróleo crudo posee la mayor participación (39,3% entre 1990 y 1999; y el 65% entre el año 2000 y 2010). Esto condujo a inferir la importancia de la reestructuración de EP Petroecuador y su gravitación en la economía ecuatoriana (Ecuador. Banco Central, 2011).

Se ha interpretado el rol de la empresa EP Petroecuador, cuya reestructuración en el año 2010 es, en parte, una pieza del articulado para la modificación del modelo de desarrollo extractivista y, por otro, de desarrollo endógeno que, a su vez, requiere necesariamente de un tiempo de construcción progresiva. En este contexto, se identificó al gobierno estudiado en el marco del Socialismo del Siglo XXI, con una programática que ha intentado modificar viejas estructuras políticas, administrativas y sociales.

Los cambios en EP Petroecuador fueron acompañados por un renovado aparato burocrático y un sistema contractual que ha respondido a los nuevos requerimientos gubernamentales y a la denominada política del Buen Vivir, que se ha erigido en un eje vector de la programática que intenta fortalecer al estado como principal protagonista de los diferentes aspectos de gobierno.

La Carta Magna Ecuatoriana estipuló y declaró a Ecuador un país comprometido con la integración latinoamericana y en defensa de su territorio y de sus recursos naturales (Artículo 15, 71, 83 y otros), con lo cual se pretende mejorar la inversión pública, quedando esto de manifiesto en el proyecto político de Correa. Estos factores sirvieron a la sustentación teórica de la reestructuración de la empresa EP Petroecuador en el 2010, que el nuevo esquema gubernamental completa con formas de organización de diferente modalidad, ya sea pública, privada o mixta.

Como se expresara en páginas precedentes, el petróleo ha sido un recurso explotado por diferentes empresas internacionales que han gozado de concesiones indiscriminadas a lo largo de décadas, pero es recién en 1972, con la creación de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana -CEPE- cuando se inicia una débil presencia estatal en la regulación de su explotación.

No obstante las modificaciones introducidas desde el año 2010, el tiempo transcurrido ha sido de corta duración para poder ponderar sus consecuencias. Es innegable, que las medidas gubernamentales han conducido a un mayor protagonismo estatal, lo cual contrasta con una decreciente competitividad de las compañías privadas y su rol como productoras de petróleo crudo, las cuales pasaron de 79 millones de barriles en el año 2004 a 4,4 millones de bls en el año 2011 (Ecuador. Banco Central, 2014), debido a que muchos contratos de explotación no se han firmado y diferentes compañías no se han adaptado a la nueva modalidad de prestación vigente y que se halla en proceso de construcción desde el año 2010. Pero, es indudable que esto requiere de un análisis prospectivo para poder evaluar si la mayor participación estatal conducirá o no, a optimizar el desarrollo del sector petrolero, replanteando las relaciones con las empresas privadas (Ganuza, 2013).

Al analizar los cambios en la empresa de petróleos, considerando las exportaciones e ingresos económicos, según informes de las Cifras Bimestrales del Banco Central de Ecuador (Ecuador. Banco Central, 2014), mediante la suma de los datos mensuales provistos por esta fuente, puede arribarse a las siguientes conclusiones: por ejemplo, las exportaciones de Petroecuador desde el año 2008 han sido de 77.480 miles de bls (2008) y 83.470 miles de bls (2009) y desde la reestructuración de EP Petroecuador: 93.242 miles de bls (2010) y 106.577 miles de bls (2011) aproximadamente; en tanto que los ingresos generados para los años estudiados fueron de 6.460.672 miles de US$(2008), 4.459.712 miles de US$ (2009), 6.656.286(2010) y 10.310.205 (2011) miles de US$.

Los datos anteriores deben ser interpretados en un marco más amplio de análisis, ya que en el período 2008-2009 se produjo una contracción de las exportaciones en el contexto de la crisis internacional, situación que se modifica después del año 2011, acompañada por la recuperación del valor del barril de petróleo y, además, con la incorporación de pozos petroleros a las arcas del estado. Es decir, estas cifras expresan que la reestructuración de EP Petroecuador contribuyó a cambios favorables, pero parecen no ser suficientes de acuerdo con los resultados mencionados. Se requiere entonces de un tiempo más amplio de construcción y consolidación de las reformas introducidas, con lo cual, seguramente, se alcanzarán resultados más optimistas que los actuales.

No obstante las medidas implementadas, aún subyace un tema pendiente que es, en si, una preocupación latente en los planteos económicos: el agotamiento posible de las reservas ecuatorianas (Acosta, 2011, p. 48; Organization of the Petroleum Exporting Countries, 2013, p. 11), que inciden en la construcción de este proceso creado ya que, por sí, motiva y condiciona a un nuevo sistema expresado en la Política del Buen Vivir, acorde a lo que se ha explicado hasta el momento. Tanto la Organization of the Petroleum Exporting Countries (2013) como Acosta (2011) sugieren que las reservas petroleras pueden agotarse en un plazo máximo de 30 años.

El Presidente Correa ha presentado una transformación cualitativa, traducida en una construcción política con esta programática estratégica y económica en el sector petrolero. Todo conduce a pensar que existe una coherencia con los planteos de la Constitución Nacional que se expresan en el ámbito político y el sector petrolero.

El desafío que permanece vigente es incrementar los fondos de inversión que influyan de manera tal que se exprese en un cambio aún más radical en el sistema de procesamiento del petróleo crudo, aunque es indudable que las mejoras introducidas en el sistema contractual, y el espacio ganado a las empresas privadas en el control de la explotación, constituyen un punto de inflexión en el pasado histórico ecuatoriano.

Una gran responsabilidad estatal y política con grandes compromisos pueden subrayarse desde que la Alianza País asumiera el gobierno en el año 2007. En este proceso en construcción persiste: la búsqueda de la optimización de las actividades vinculadas con el sector petrolero, el afán por incrementar los niveles de reservas sin dañar el medioambiente y que el petróleo no constituya la única fuente de energía. Por otro lado, captar mayores fuentes de financiamiento internacional, generar un significativo desarrollo tecnológico y lograr la aceptación de la normativa impuesta en el país pero, principalmente, se debe bregar por la consolidación de este proceso ya iniciado que requiere de un análisis prospectivo que posibilite observar las mejoras introducidas y que han permitido reconstruir un nuevo estado en Ecuador.

(1) Se considera que la Reforma Constitucional del año 2008 permitió cambios sustanciales en el gobierno de Rafael Correa como la aplicación de la Política del Buen Vivir, teniendo incidencia en las reformas de EP Petroecuador;.. Así se postula la búsqueda de soberanía energética (Artículo 24 y Artículo 52) y la elaboración de una planificación nacional con miras al desarrollo regional (Artículo 128); donde el Estado guarda la potestad para controlar los sectores más vulnerables como los relativos al petróleo, subrayando la importancia de los recursos naturales no renovables.

(2) Rafael Correa ascendió al poder en Enero de 2007, después de las elecciones de Noviembre de 2006, donde se impusiera a Álvaro Noboa en segunda vuelta. Tras la modificación de la Constitución Nacional en el año 2008, la Asamblea Nacional convocó a elecciones nacionales para el 26 de Abril de 2009, donde se legitima el gobierno de Correa con el 52% de los votos. En tanto que, el 17 de Febrero de 2013, se presenta como candidato a la reelección, ganando con el 57,7% de los votos e iniciando en pocos meses su segundo período presidencial.

(3) SENPLADES, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, surgió por decreto del Presidente Lucio Gutiérrez en Febrero 2004 y fue ratificada por el mismo mecanismo por el Presidente Correa el 11 de Febrero de 2009. Es el eje principal para el Sistema Nacional de Planificación de gobierno, siendo el órgano que posibilitó la efectivización de los Planes Desarrollo.

(4) La guerra árabe israelí produjo un reajuste de los precios del crudo en el mercado internacional por lo cual, de US$ 3,83 en 1973 se incrementó a US$13,4 ampliando el flujo de recursos financieros, que se transformaría en el detonante de una carrera de endeudamiento externo en algunos países latinoamericanos. Estos fondos se colocarían como garantía de pago de los ingresos petroleros, “iniciándose una fase de expansión financiera mundial”. Así la deuda externa ecuatoriana creció casi 22 veces de 260,8 millones de dólares en 1971 a 5.868,2 millones en 1981.

(5) Enfermedad holandesa: es la denominación de las consecuencias negativas que provocan en los países los grandes flujos de ingresos de la venta de los productos de sus activos naturales. El término surge en la década de los 60’ cuando la riqueza de los Países Bajos aumentó de manera notable a raíz del descubrimiento de grandes yacimientos de gas en el Mar del Norte. El flujo de dólares hizo apreciar el florín, restando competitividad a las exportaciones de ese país. El petróleo, gas, diamantes, oro u otros recursos naturales han hechizado a ciertos países condenándolos al atraso económico y la pobreza.

(6) Vocablo kichwa cuya traducción significa buen vivir, compartido por los países con fuerte presencia étnica como Ecuador y Bolivia.

(7) Ecuador había producido desde 1918 al 31 de diciembre de 1971 un total de 104.326.000 barriles en la Península de Santa Elena y sólo desde agosto a diciembre de 1972 la producción de la Amazonia llegó a 132.911.000 bls dando una diferencia de 28 585.000 bls más de los que se extrajo en 53 años precedentes.

(8) En 1971 el Estado ecuatoriano promulgó la Ley de Hidrocarburos, sustituyó la ley de petróleos de 1937.

(9) Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana, creada en 1972, Decreto No. 522.

(10) Fue creada el 27 de Julio del 2010. Al asumir el gobierno de la AP, se hizo necesario reestructurar el sector conforme al proyecto estatal, tras lo cual se sancionó un nuevo marco regulatorio con la Ley de Hidrocarburos dictada en Julio 2010 (MRNNR, 2010) y complementándose luego con la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos (ya que el sector hidrocarburífero se encontraba regulado por: Ley de Hidrocarburos Nº 1459 (1971), reglamentada mediante decreto Nº 2967 (1978) y posteriores reformas.

(11) Pudiendo realizar convenios conformando empresas de economía mixta y estableciendo alianzas estratégicas.

(12) Al respecto, se enuncia en el Artículo 6 que el sistema de contratación de EP Petroecuador se someterá a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, donde las fases de la actividad hidrocarburífera se regirán por la normativa prevista en la Ley de Hidrocarburos y por normativas futuras expedidas por EP Petroecuador.

(13) Leer: Disposición General, Disposición Transitoria Primera y Disposición Transitoria Segunda.

(14) Ley de Hidrocarburos regulada en Julio 2010, según Decreto Supremo Nº 2967.

(15) Como las distintas empresas privadas que han continuado desarrollando actividades en el país y como Operadora Río Napo, la empresa mixta que se ha formado con capitales venezolanos.

(16) Los objetivos del Buen Vivir estipularon la defensa de la soberanía nacional, ya que los recursos naturales pertenecen al estado y, si una empresa realiza un descubrimiento de yacimientos no esperado, se ha previsto que el estado puede desplegar sus derechos sobre los mismos, pudiéndose realizar otro tipo de convenios consecuentemente. Conforme a esto, la soberanía ha sido pensada desde la integridad territorial y jurídica.

(17) Por medio de la ley se fijó el pago de una tarifa a determinar por servicios independientes del precio del petróleo que incluye la amortización de la inversión, costos y gastos y utilidad razonable en relación con el gasto incurrido. Inclusive se podrá pagar una tarifa adicional para privilegiar la producción e impulsar la búsqueda de nuevas reservas.

(18) O un bloque con una superficie marina no mayor de cuatrocientas mil hectáreas dividido en lotes de superficie igual o menor a cuarenta mil hectáreas, de acuerdo con el trazado del Instituto Oceanográfico de la Armada.

EP Petroecuador, Estado y Socialismo Siglo XXI